노무현 대통령 연임제 개헌
87년 헌법 체제 37년째
개헌 논의 핵심 권력 구조
제22대 총선으로 여당이 유례없는 참패를 기록하면서 정치권에서 개헌 논의가 활발하게 이루어지고 있는 것으로 알려졌다. 이준석 개혁신당 대표를 비롯한 조국 조국혁신당 대표, 더불어민주당 박찬대 원내대표 등이 개헌에 대한 논의를 본격적인 화두로 올린 가운데 제7공화국 입성을 이들보다 앞서 제기한 인물이 있는 것으로 보인다. 17년 전부터 제7공화국 입성을 위해 주장을 펼친 사람은 올해로 서거 15주기를 맞은 故 노무현 대통령이다.
평생을 권위주의와 지역주의에 맞서 싸웠다고 해도 과언이 아닌 노무현 전 대통령은 ‘개헌’의 화두를 지난 2007년 제기한 것으로 알려졌다. 당시 노무현 전 대통령은 대국민 특별담화를 통해 ‘대통령 4년 연임제’ 원 포인트 개헌을 제안한 것으로 확인됐다.
이는 제왕적 대통령제 한계에 봉착한 1987년 헌법 체제를 극복하기 위한 노무현 전 대통령이 승부수로 추측된다. 그러나 이 제안이 노무현 전 대통령의 임기가 1년여 남은 상황에서 제기되며, 정략적 의도가 있다는 이유로 야당이 반발해 개헌에 대한 논의를 멈춰야 했다.
지난 2007년 1월 청와대 춘추관에서 열린 특별담화를 통해 노무현 전 대통령은 “국민적 합의 수준이 높고 시급한 과제에 집중해서 헌법을 개정하는 것이 필요하다는 판단에서 대통령 4년 연임제 개헌을 제안한다”고 밝혔다.
이어 “대통령 임기를 4년 연임제로 조정하면서 현행 4년의 국회의원과 임기를 맞출 것을 제안한다”고 전하며 “현행 5년의 대통령제 아래서는 임기 4년의 국회의원 선거와 지방자치단체 선거가 수시로 치러지면서 정치적 대결과 갈등을 심화시키고, 적지 않은 사회적 비용을 유발해 국정의 안정성을 약화했다”고 강하게 비판한 것으로 알려졌다.
노무현 전 대통령이 특히 강조한 부분은 대통령과 국회의원의 임기를 일치시키는 개헌이 대통령 선거를 앞둔 어느 정치세력에도 유리하거나 불리할 수가 없는 의제가 아니라는 것이다. 이는 안정적으로 국정을 운영할 수 있는 기반을 만들기 위함이며, 어느 한 개인의 이득을 위한 처사가 아니라는 뜻이다.
개헌 논의가 활발하게 이어질 것으로 예상됐으나, 차기 유력 대선주자들의 반대는 물론 현직 대통령이던 노무현 전 대통령의 지지율 역시 떨어지면서 노무현 전 대통령은 개헌 카드를 접어야 했다.
당초 1948년 제정된 제헌헌법의 탄생 이후, 헌법은 9차례의 개정을 거쳐왔다. 이승만 정부의 출범 이후 노태우, 김영삼, 노무현, 이명박, 박근혜, 문재인 등의 역대 대통령에 이르기까지 개헌에 대한 논의는 끝없이 이루어졌다. 그러나 여당과 야당의 서로 다른 이해관계가 늘 개헌의 발목을 잡아 개헌 논의는 매번 실패로 돌아갔다.
87년에 마지막으로 제정된 헌법은 올해로 37년째를 맞이하는 것으로 알려졌다. 37년 전에 만들어진 법이기 때문에 현재 심각한 사회문제로 대두되는 사회적 양극화, 경제 상황, 저출산, 지방소멸 문제, 이념, 계층, 연령, 젠더, 정당 등의 문제 등을 해결하는데 적합하지 않은 것으로 평가된다. 이에 전문가들도 개헌의 필요성에 대해 공감하고 있으며, 정권 역시 개헌 문제를 단순히 이득에 의한 반대로 막을 수는 없을 것으로 판단된다.
현행 선거제도의 문제는 ‘5년 단임 대통령제’와 사표 비율이 절반에 이르는 승자독식의 선거제로 보인다. 이는 0.73% 차이로 승부가 갈려도 승자가 행정부의 모든 권력을 가져갈 수 있으며 국회 역시 마찬가지로 지난 22대 총선에선 더불어민주당과 국민의힘의 득표율은 5.4%포인트 차이였지만 민주당이 2배가량 많은 의석을 차지하기도 했다. 작은 차이로 인해 오는 절대적 권력은 민의 반영이 제대로 안 된다는 문제점을 만든다.
이어 개헌 논의 중 ‘단임제’의 한계도 지적되고 있으며 그로 인한 레임덕 문제가 꾸준하게 제기되고 있는 것으로 알려졌다. 레임덕이란 임기 말의 현직 권력자에게 발생하는 권력 누수 현상을 말한다. 당초 대통령제가 레임덕에 가장 취약한 것으로 알려졌는데 단임 대통령제의 특성상 더욱 취약할 수밖에 없는 상황이다.
사실상 대통령이 강력하게 개혁 드라이브를 걸 수 있는 시간은 2~3년에 불과하며, 임기 중 치러진 선거에서 여당이 패배했을 때 여권 내부의 권력 지형이 새로 그려지고, 기존 권력과 미래 권력의 교체 또는 충돌로 인해 국정 동력이 약화하는 현상을 매번 발견하게 되는 것이다.
이에 대해 정치 전문가는 “단임제인 우리나라의 경우 임기 말에는 할 수 있는 게 거의 없다”고 밝히며 “이러한 문제점을 개선하기 위한 대안으로 4년 중임제가 있다. 4년 중임제는 정책의 지속성 문제와 ‘중간 심판’을 통한 책임 정치의 실현으로 볼 때 임기 말 레임덕이 반복되는 현상을 보완할 수 있는 가장 좋은 대안이다”라고 평가했다.
한편, 현행 ‘대통령제’의 대안으로 거론되고 있는 내각제는 과반 의석을 가진 세력이 정부를 구성하기에 정책 추진에 있어 의회의 협력을 얻는 데 효과적인 것으로 알려졌다. 더불어 내각제의 경우 국민의 불신임을 받으면 언제든 교체할 수 있는 유연성도 있기 때문에 4년 중임제와 함께 많이 거론되고 있는 것으로 확인됐다. 그러나 결정적으로 우리나라 국민의 정서상 의원내각제에 대한 신뢰가 낮기 때문에 대통령제와 의원내각제를 혼합한 분권형 대통령제에 대한 논의 역시 계속되고 있다.
위와 같이 개헌의 방향에 대한 논의가 천차만별에 가까운 수준이기 때문에 늘 논의가 진척되지 못한 것으로 추측된다. 여기에 더해 국민의 관심 역시 떨어지며 공론화되지 않은 점이 문제로 꼽힌다. 전문가들은 이해관계가 얽혀있기 때문에 전면적인 개헌은 어려울 것으로 전망하며 노무현 대통령이 제기했던 ‘원포인트 개헌’을 여러 번 거치는 방식이 적합하다고 판단했다. 그러나 전문가들 역시 22대 국회의 구성상 현실적으로 개헌이 가능할지에 대해는 의구심이 생기고 있는 것으로 보인다.
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